黄宇骁，北京大学法学院博士研究生。

其中，后者又有两种类型：一是高校主动对其内部学术活动施以必要的学术自律。2012年，教育部下发《关于废止〈关于国家教委直属高校监察工作若干问题的意见〉的通知》（教监[2012]5号），其一方面废止了《关于国家教委直属高等学校监察工作若干问题的意见》（教监[1992]1号），另一方面指出各校可根据现行国家法律法规及《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》（教监[2008]15号）等文件规定继续加强内部监察工作机构和队伍建设，从学校实际出发制定本校有关内部监察工作的规章制度并深入开展工作。

此外，2018年4月印发的《国家监察委员会管辖规定》（试行）第4条第4、6项进一步指出，公办教育单位中从事管理工作的人员指的是这类单位及其分支机构中的从事领导、组织、管理、监督等活动的人员，但未详细列举各指哪些人员。第四，派驻机构的机构设置。一个前提是指，基于派驻机构之监察对象须以其派出主体之监察对象为限的原则，只要不是监察委员会的监察对象，便当然超出派驻机构的管辖范围。对于公权力（实质）则应取狭义，即纳入监察客体的主要是国家公权力，只有极为特殊情况下社会公权力才属于监察客体。三是有的高校虽尚不完全满足这些条件，但地处偏远，其主管单位和监察机关无法及时跟踪监督履职等。

一方面，各级政府及有关部门与它们主管的公立高校之间，仍然保留着管理与被管理的关系，由此，行政监察部门与高校监察机构之间形成了一种实质上的上下位阶关系。在德国，高校普遍参照德国科学基金会和高校校长联合会等专业协会的建议和指南自行制定了《确保良好科学实践行为规程》，建立了包括监察、调查与处理的详细程序制度，据此内设之监察专员（此职务不得由领导层担任，且与跨地区及联邦监察专员并无层级关系）可谓德国学术不端治理体系之重要枢纽，主要承担学术不端有关咨询服务、受理举报及开展预调查或调解等职责，也可将有关事务提交至校内调查委员会，并由后者调查及作出认定[11]（P61-68）。2018年3月，《宪法修正案》和《监察法》通过施行，《行政监察法》同时废止。

理由有三：其一，高校不是参公管理的事业单位，其宗旨主要是提供专业化公共服务等公共事业产品，而不是管理公共事务。正如前述，学术惩戒措施之事实依据和后续落实等方面，有时需要高校监察机构的参与协助。此外，不同于行政监察部门有权采取两指措施（即责令涉嫌违纪的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明），高校监察机构的法律地位决定了它无权采取此类措施，也不得成为这类措施的授权或委托对象。第二，与行政监察部门异体同质并形成共治关系。

将高校纳入国家监察范围应属必要，但两种监察之职能交叉主要限于廉政监察层面。在监察对象上，高校监察部门面向部门和工作人员双重对象实施监察，但后者并非指向本校所有工作人员。

三是行政监察部门之政府监督。为达成本与效能之折中，至少应考虑以下问题：其一，由本级监察委员会直接向高校派驻，还是由前者驻高校主管部门监察机构间接向高校派驻，后者是否契合派驻的授权原理。行政监察与人事监管相分离，处理好学校监察机构、教职工所在单位和人事部门的关系。另一份是监察部于1992年下发的《监察部关于全民所有制企业事业单位监察工作若干问题的意见》（监发[1992]11号），其指出企业、事业单位的监察机构是本单位行使监察职权的专门机构。

许多学校还在章程中，明确规定了学术委员会具体承担审议、实施和监督学校学术评价标准、争议处理规则、学术道德规范等相关职责。（四）高校监察制度的远景 针对高校监察制度的未来完善路径，上文主要从它与国家监察体制改革之对接视角出发。值得注意的是，科研教学人员（普通教师等）和仅有学术职务的人员（教研室主任以及学术委员会及其专委会、学位（分）评定委员会和教授委员会的委员等），不宜直接被认定为监察委员会的监察对象。1993年2月起，中央纪委监察部开启合署办公模式。

在相当一段时期内，这份意见被视为高校内部监察工作的主要依据。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议审议通过《宪法》和《国务院组织法》，中华人民共和国国务院监察部走入历史舞台。

耙梳逾30年历史，这项制度历经的风雨起落大抵可以归纳为三个阶段。高校监察制度兼有实现政纪自察和维持学术自律之现实功能，后者与高校学术惩戒制度之功能并行不悖，但必须尊重中国高校的学术传统和学术规律。

由于高校监察机构只是校内行政监察职能部门，不是法定行政监察机关，对于相关国家法律法规和政策文件，通常需要参照转化为校内纪律规则从而间接执行。1986年11月，监察部恢复设立。二是自行制定内部规则——这意味着高校内部诸项事务的规则及监督机制通常应由高校自行制定。根据《高等教育法》，学校学术委员会履行五项职责：一是审议学科建设、专业设置，教学、科学研究计划方案。实际上，我国正式启动高校监察制度的关键标志，是两份与高校紧密相关的重要文件：一份是国家教委于1992年印发的《关于国家教委直属高等学校监察工作若干问题的意见》（教监[1992]1号），其对国家教委直属高校内设监察机构的领导体制、工作关系、监察对象、职权范围、机构设立、人员编制和工作条件等事项作了详细规定，并注明业经监察部原则同意，可供其他部委及地方所属高等学校参照执行。（二）例外性嵌入监察派驻制度 监察派驻制度以其派的权威和驻的优势，在相当程度上弥补了统一监察和内部监察的缺陷，由此成为二者的衔接桥梁，为高校反腐败事业进一步发展提供了新的思路和方向。

第二，职责权限的区分与衔接。后者主要针对高校管理人员职务违纪违法犯罪的行为，并追究其一般公职责任和违法责任。

因为学术惩戒措施虽是重要的学术自律手段，但不是唯一的学术自律手段，针对学术科研工作者采取的各类处理措施中，不少是由高校监察机构等其他监督机构作出的。为了实现这种自律，高校及其监察机构通常具有以下三个方面的权限：一是自行处理内部事务——这意味着高校内部的学术事务和行政事务通常应由高校及其工作人员自行处理。

如果从每一高校的个体视角出发，其监察机构的设置显然就是建立在本校章程和有关内部组织机构的规章制度之上的。有学者指出，所谓全覆盖存在三个维度：一是行使公权力的公职人员。

但是，根据《监察法》第15条，高校中从事管理工作的人员（下文简称高校管理人员）和有关人员将纳入监察对象。有学者将公职人员之责任承担分为犯罪责任的追究、违法违纪责任的追究和违反内部规则责任的追究三个层次[15]（P64-73）。第一阶段：探索阶段（1998年以前）。具体而言，本轮改革对该制度之调整，主要表现为规则制定、政纪追责和人员产生等的双重化倾向。

一方面，《行政监察条例》有关派驻事项的表述是根据工作需要可以，而不是应当，可见针对高校采取的是有条件的（而不是无差别的）派驻。在高校多元监督格局中，高校监察制度无疑是其中不可或缺的重要组成部分，甚至在某些方面发挥主导性作用。

我们认为，国家监察与高校监察之职能交叉主要限于廉政监察层面，既不涉及审计监察和学术惩戒职能，也不涉及执法监察和效能监察职能。所谓管理岗位，指向的是岗位类别，与《监察法》规定的高校管理人员不是同一概念。

进入 秦前红 的专栏 进入专题： 高校监察制度 。还有一种观点主张，全国人大及其常委会以外的其他国家机关和部门制定对国家公职人员的政务处分规定的，应当征得国家监察委员会的同意[18]。

关键词:  国家监察体制改革。以国家教委（教育部）直属高校为例，其经历了从按照《关于国家教委直属高等学校监察工作若干问题的意见》（教监[1992]1号）到《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》（教监[2008]15号）开展监察工作的发展过程，但是，这些文件不是严格意义上的法律法规，有关高校对此之遵循，通常被视为基于它们与国家教委（教育部）之间的管理关系。倘其尚有存续价值，又有哪些非替代性功能？国家监察与高校监察之间交集几何，二者能否共存？监察效能、高校自治与学术自由之间又如何平衡？本文尝试回应以上问题，进而讨论深化国家监察体制改革背景下高校监察制度的完善路径。再次，高校本身的性质定位，决定了它不宜直接纳入国家监察派驻全覆盖范围。

第二，学校内设职能部门负责人、以学校名义正式任命的二级单位党政负责人，包括校务办公室和财务、后勤等内设部门以及各学部、学院和实体科研机构等。高校监察机构执行的纪律规则，通常为自主制定或者为了执行有关规范性文件而结合本校实际情况参照制定。

高校监察之性质与功能的理清，有助于在内在机理层面明确高校监察是什么，也是进一步研究本轮监察体制改革对其之影响，进而探索此项制度未来改革之路径的重要前提。1990年12月，国务院发布《行政监察条例》。

在组织关系上，高校监察机构的机构设置、领导体制和校内关系，都呈现出与其他机关、单位不同的特点。一个前置问题是：为什么我国高校监察制度建立之初，选取的是内设监察模式？既然我国公办高校由政府相关部门主管，那么，将高校纳入行政监察派驻范围，这似乎是合理的。